Эволюция в самом общем смысле предполагает развитие от простого к сложному. Это справедливо как для живой природы, так и для человеческого общества, включая его отдельные институты. Сфера госзакупок, следуя этой закономерности, из года в год усложнялась. Однако минувший год прошел, по сути, под противоположным “знаком” – упрощения.
ПЛЮС ЭЛЕКТРОНИЗАЦИЯ
Уходящий год начался завершением этапа электронизации госзакупок и закупок госкомпаний. Вступившие с началом года поправки к закону “О контрактной системе” (44-ФЗ) предусматривали перевод всех конкурентных процедур в электронный вид, введение особого порядка финансового обеспечения заявок для ряда конкурсных процедур (с использованием спецсчетов в уполномоченных банков). Также новая версия 44-ФЗ увеличила число электронных торговых площадок, имеющих право проводить госзакупки, определила новый порядок аккредитации участников закупок на ЭТП после их регистрации в Единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок и т.п.
Поправки к 223-ФЗ (закон “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц”) потребовали от заказчиков проведения конкурентных закупок в электронном виде, проведения закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) только в электронной форме на ЭТП, отобранных для проведения закупок в рамках 44-ФЗ.
Предполагалось, что все эти изменения будут способствовать достижению основных целей создания контрактной системы. К последним на уровне закона отнесены повышение эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечение гласности и прозрачности их осуществления, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.
Первые обоснованные выводы о результатах электронизации закупок Минфин как главный регулятор в сфере закупок будет готов сделать только в 2020 году.
Впрочем, некоторые выводы об изменениях, произошедших в результате электронизации, можно сделать исходя из аналитических отчетов того же Минфина о мониторинге госзакупок. В частности, произошло укрупнение самих закупок. Так, за три квартала 2019 года в ЕИС было размещено 2,2 млн извещений о госзакупках, что на 2% меньше аналогичного показателя 2018 года. При этом объем всех этих закупок составил 6,7 трлн руб. Годом ранее этот показатель составил 5,5 трлн руб. (+22%). То есть, средняя цена закупки выросла до 3 млн с 2,5 млн руб.
Еще одним заметным изменением стало увеличение доли электронных аукционов. В 2019 году на эту закупочную процедуру пришлось 70% от общего числа извещений о проведении госзакупок. Годом ранее этот показатель составлял 61%.
Также Минфин отмечает значительное снижение доли закупок у единственного поставщика. За 9 месяцев 2019 года госзаказчики разместили 445,5 тыс. извещений о закупке у единственного поставщика на 439 млрд руб. – на 19% и 74% меньше показателей 2018 года.
Здесь, правда, речь идет об официальных закупках у единственного поставщика. К ним вполне можно добавить еще около 50% всех закупок. Дело в том, что за 9 месяцев 2019 года 821 тыс. конкурентных закупок на общую сумму в 3,75 трлн руб. были признаны несостоявшимися. При этом отменены были только 36 тыс. закупок на 264 млрд руб. То есть по результатам большей части несостоявшихся закупок были заключены контракты с единственным участником.
Эксперты аналитического центра “Национальный рейтинг прозрачности закупок” (НРПЗ) отмечали, что в 2019 году уровень конкуренции в госзакупках вырос незначительно – в федеральном сегменте число участников закупочных процедур увеличилось на 0,1 по сравнению с аналогичным показателем 2018 года и составило 2,81 участника на одну закупку, в региональном сегменте рост этого показателя составил 0,05 (до 2,98). По оценке НРПЗ, такая низкая конкуренция приводит к значительным потерям государства при проведении госзакупок.
“За период НРПЗ-2019 (II половина 2018 – I половина 2019 гг.) потери государства от закупок в условиях низкой конкуренции составили 227,86 млрд руб. (без учета уровня инфляции), – отмечалось в соответствующем исследовании НРПЗ. – Во всех сегментах наблюдается увеличение потерь в сравнении с показателями предыдущего периода: в федеральном сегменте потери увеличились на 40,5%, в региональном и муниципальном – на 68,86% и 61,87% соответственно”.
Такое увеличение потерь эксперты НРПЗ объясняли изменениями условий национального рынка закупок и массовым переходом к закупкам в электронной форме. “Столь высокий показатель потерь обусловлен увеличением разницы дисконтов при одной и двух заявках, а также изменением структуры контрактов, заключенных по несостоявшимся закупкам, – говорил “Интерфаксу” председатель организационного комитета проекта НРПЗ Виктор Симоненко. – Особенно ярко это стало заметно при сравнении процедур в электронной и не электронной формах”.
По его словам, в условиях низкой конкуренции (в частности, при 1 допущенной заявке) электронная форма закупок является малоэффективной: средний дисконт по электронным аукционам – 0%, по процедурам в электронной форме – 0,85%, по процедурам в неэлектронной форме – 2,96%. По оценке НРПЗ, экономическая эффективность электронной формы закупок по сравнению с неэлектронной увеличивается при стабильном уровне конкуренции от 3 и более допущенных участников на закупку.
Электронизация затронула и госкомпании, которые теперь должны проводить на ЭТП для госзакупок свои закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП). В первой половине 2019 года объем таких закупок составил 1,1 трлн руб.
Вслед за закупками для субъектов МСП госкомпании постепенно переводят на названные площадки и остальные свои закупки. Если в 2018 году госкомпании провели в электронной форме менее половины своих закупок (около 39% от общего объема размещенных извещений) на общую сумму 6,5 трлн руб., то в первой половине 2019 года госкомпании провели на ЭТП более половины всех закупок, около 55% (на 3,5 трлн руб.). Причем преимущественно на площадках, входящих в топ-10 ЭТП – на их долю пришлось около 50% (3,2 трлн руб.) всех закупок госкомпаний.
В топ-ЭТП входят “Единая электронная торговая площадка” (ЕЭТП), “РТС-тендер”, ЭТП Газпромбанка (ЭТП ГПБ), “Сбербанк-АСТ” и “Универсальная электронная торговая площадка”.
По словам участников рынка закупок, цифровизация госзакупок и перевод госкомпаниями своих закупок на сторонние площадки ведет к консолидации отрасли вокруг крупнейших игроков. “Сократилось общее количество площадок, на которых в первой половине 2019 года проводились закупки госкомпаний, – отмечал “Интерфаксу” гендиректор “РТС-тендера” Владимир Лишенков. – Если в первой половине 2018 году их было 67, то теперь их 48″.
НАЦПРОЕКТЫ КАК ГЛОБАЛЬНЫЙ КАТАКЛИЗМ
Дальнейшее развитие контрактной системы виделось регуляторам поступательным, направленным на совершенствование всех процессов, их дальнейшую автоматизацию, гармонизацию и сокращение числа подзаконных нормативных правовых актов.
Однако уже в начале 2019 года эти планы претерпели значительные изменения. Причиной этому стал запуск нацпроектов. Точнее, проблемы, проявившиеся при закупках товаров, работ, услуг в ходе реализации этих проектов.
Уже в феврале первый вице-премьер – министр финансов Антон Силуанов заявил, что регуляторам в сфере госзакупок поручено сократить число закупочных процедур, упростить порядок их проведения. Необходимость таких действий он объяснял тем, что эффективность системы госзакупок снижается: падает уровень экономии (с приблизительно 10% несколько лет назад до примерно 5% в 2018 году), остается высокой доля закупок у единственных поставщиков.
“Действующие нормы 44-ФЗ могут создавать проблемы в скорейшей реализации регионами госпрограмм, нацпроектов, – говорил в марте спикер Госдумы Вячеслав Володин. – У нас время реализации, особенно в строительстве, проектов в течение года не такое большое из-за наших природно-климатических условий: в среднем, это полгода, а есть регионы, где еще меньше. Когда конкурсные процедуры в течение полутора месяцев проводятся, а затем еще по какой-то причине они откладываются, и вновь идет их перезапуск, это значит – потеря инвестиций либо очковтирательство, и большие претензии к тем, кто реализовал эти проекты”.
По данным Минфина, в рамках реализации мероприятий государственных программ в I квартале в ЕИС было размещено всего 26,7 тыс. извещений о закупке (3,5% от общего числа) на общую сумму 24,2 млрд руб. (1,6% от общего объема размещенных извещений).
Для решения этой проблемы в Госдуме по договоренности с правительством была создана рабочая группа, которая в течение марта-июня подготовила поправки к 44-ФЗ – так называемый весенний оптимизационный законопроект, направленный на сокращение сроков проведения закупочных процедур и их упрощение. Изначально этот законопроект был ориентирован на упрощение госзакупок в строительной сфере. В ходе его подготовки он был дополнен рядом норм, затрагивающих госзакупки в целом.
К основным нововведениям можно отнести, в частности, нормы, значительно упрощающие процедуру планирования госзакупок, повышающие порог для так называемых “коротких аукционов” (со сроком подачи заявки в семь дней) – с 3 млн до 300 млн рублей (до 2 млрд рублей – для строительных аукционов), вводящие запрет на выплату аванса тем поставщикам, которые снизили стоимость контракта более чем на 25% (антидемпинговая мера).
Еще одно положение этого закона повысило порог для закупок малого объема, которые заказчики могут проводить без осуществления закупочных процедур с любым участником рынка – до 300 тыс. со 100 тыс. руб. Такую поправку в тогда еще законопроект также предложил внести премьер Дмитрий Медведев. Он же предложил освободить малый бизнес от обеспечительных мер (залог, банковские гарантии), если соответствующая компания или предприятие имеет положительный опыт исполнения госконтрактов.
Значимая часть нововведений касается закупок в строительстве – поскольку изначально закон был направлен на упрощение процедур именно в этой сфере. В их числе возможность поставщикам в первой части заявки на участие в строительных аукционах, содержащих проектную документацию, указывать только свое согласие на выполнение работ на условиях, предусмотренных закупочной документацией, предоставление заказчикам права при нарушении сроков исполнения строительных контрактов по вине подрядчика однократно продлевать срок действия таких контрактов, а при одностороннем расторжении контракта – заключать новый контракт со вторым участником закупки без повторного проведения закупочной процедуры.
Основная часть новых норм вступила в силу с 1 июля 2019 года.
“С упрощением госзакупок мы успели как раз вовремя – активная контрактация у нас происходила в мае-июне, – говорила в интервью “Интерфаксу” руководитель департамента бюджетной политики в сфере закупок Минфина Татьяна Демидова. – При этом те поправки, которые были приняты, касаются не только стадии проведения закупки и заключения контракта, но и его исполнения”.
ЛЕБЕДЬ, РАК И ЩУКА – В ПОИСКАХ КОНСЕНСУСА
Часть вопросов и предложений по оптимизации законодательства, требующих дополнительной проработки и согласования позиций регуляторов, было решено включить во второй, осенний оптимизационный законопроект. Его планировалось подготовить и принять до конца текущего года. Однако предложений по развитию закупочного законодательства оказалось слишком много. И не по всем из них регуляторы смогли прийти к единому мнению.
“Первый, или весенний законопроект, с комплексными поправками к 44-ФЗ, принимался очень быстро и в него включили все те предложения, которые были необходимы для срочного облегчения осуществления закупок, в связи с чем данные поправки не вызывали существенных споров и их получилось быстро согласовать, – отмечала Демидова. – Вопросы, связанные с электронизацией, с электронными магазинами и многие другие, были нам известны еще весной, но учитывая, что их решение требует более детальной проработки и согласования, а также стоящую задачу – оперативно снять самые острые проблемы, они не вошли в весенний пакет поправок и оставлены на осень”.
К декабрю осенний оптимизационный законопроект так и не был подготовлен. Более того, срок его подготовки был сдвинут на начало 2020 года. “В течение ближайших двух недель планируем начать процедуру внесения оптимизационного законопроекта в правительство РФ, – говорил в начале декабря заместитель министра финансов Алексей Лавров. – Реалистичный срок внесения согласованного документа в Госдуму – февраль”.
На начало декабря в законопроект вошли десятки согласованных регуляторами предложений по оптимизации 44-ФЗ. При этом в адрес рабочей группы Госдумы по оптимизации закупочного законодательства поступило более 300 предложений.
В число согласованных регуляторами новых норм вошли сокращение числа конкурентных способов закупок (с 11 до 3 – конкурс, аукцион, запрос котировок), исключение конкурсной документации с включением всей необходимой информации в извещение о закупке, увеличение числа участников закупок, которые обязаны заключить контракт при уклонении победителя от подписания контракта, включение банков в субъекты контроля в рамках 44-ФЗ (при открытии ими спецсчетов, при выполнении обязательств по банковским гарантиям и т.п.), автоматизация всех процессов закупки, включая этап исполнения контракта, и другие.
Также регуляторы пришли к согласию по таким планируемым нововведениям, как введение универсальной предквалификации участников закупок (наличие опыта исполнения госконтрактов – ИФ), электронное обжалование (через личный кабинет участников в ЕИС) действий/бездействий заказчиков, электронизация закрытых торгов и пр.
На 30 декабря законопроект так и не внесен в правительство. “Продолжаем работу с учетом поступивших предложений из ФОИВов, – сказали “Интерфаксу” в Минфине. – Ориентировочный срок внесения законопроекта в правительство – конец января, но планируем раньше”.
Ранее к спорным вопросам регуляторы относили электронизацию закупок малого объема (до 300 тыс. руб.), использование “электронных магазинов” (либо для малых закупок, либо для организации закупок из Каталога товаров, работ, услуг), запуск рейтинга деловой репутации (предоставление преференций за положительный опыт реализации госконтрактов) и т.д.
Параллельно с подготовкой оптимизационного законопроекта регуляторы прорабатывают и другие направления по развитию контрактной системы. К их числу относятся автоматизация всего хода проведения процедур и переход на электронный документооборот на всех этапах закупок.
ПЕРЕКУЕМ МЕЧИ НА ОРАЛА – НОВАЯ ПЕСНЯ ОБ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИИ
Тема импортозамещения в сфере госзакупок и закупок госкомпаний в 2019 году получила дополнительный импульс – благодаря оборонке.
В феврале 2019 года президент Владимир Путин поручил правительству поддержать диверсификацию производства предприятий ОПК на выпуск продукции гражданского назначения мерами, направленными на закупки такой продукции госзаказчиками и госкомпаниями. К 2025 году планируется повысить долю гражданской продукции предприятий ОПК до 30% от общего объема производства на этих предприятиях, а к 2030 году – до 50%.
По оценке Минпромторга, в 2019-2024 гг. предприятия ОПК могут произвести для нацпроектов продукцию гражданского назначения на общую сумму около 2,2 трлн руб. В том числе, предназначенную для импортозамещения иностранной продукции. Минпромторг считает, что гражданская продукция ОПК может быть востребована в нацпроектах по направлениям “Цифровая экономика”, “Образование”, “Здравоохранение”, “Модернизация и расширение магистральной инфраструктуры”, “Модернизация автомобильных дорог” и пр.
В апреле Минфину, Минпромторгу, Минэкономразвития и ФАС было поручено подготовить предложения по предоставлению преференций конкурентоспособной российской технике в рамках госзакупок и закупок госкомпаний по нацпроектам.
Формирование самого перечня конкурентоспособной российской продукции было поручено Минпромторгу. Это ведомство сейчас играет первую скрипку в вопросах импортозамещения, в частности, прорабатывает документы, предусматривающие оптимизацию и консолидацию запретительной нормативной правовой базы в сфере госзакупок.
Один из проектов правительственного постановления, подготовленного Минпромторгом, предусматривает регламентацию двух видов запретов. Один – на допуск импортных товаров, работ и услуг, оказываемых иностранными поставщиками, при осуществлении закупок для нужд обороны страны и безопасности государства. Другой запрет распространяется на закупку госзаказчиками отдельных видов импортной промышленной продукции (не распространяется на продукцию из стран ЕАЭС), включенной в вышеназванный перечень.
По замыслу министерства, этот документ заменит собой более 10 других постановлений, которые в настоящее время регламентируют запреты на закупку госзаказчиками импортных товаров, работ, услуг. Речь идет, например, о постановлениях об установлении запретов на закупку отдельных видов товаров машиностроения, товаров легкой промышленности, отдельных видов товаров мебельной и деревообрабатывающей промышленности и других.
В числе прорабатываемых министерством предложений увеличение в два раза (до 30%) ценовой преференции при госзакупках продукции российских производителей радиоэлектроники, создание Единого реестра российской радиоэлектронной продукции, замена ограничений на закупку госзаказчиками радиоэлектронной продукции иностранного производства на запрет, введение обязательного 50% авансирования по госконтрактам на закупку радиоэлектроники с предприятиями оборонно-промышленного комплекса и т.п.
В конце года одно из импортозамещающих предложений Минпромторга было поддержано – правительство ввело временный запрет (на два года) на госзакупки иностранных систем хранения данных для использования на объектах критической информационной инфраструктуры (КИИ). Документ устанавливает запрет на допуск программно-аппаратных комплексов систем хранения данных из иностранных государств для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в части, касающейся обеспечения безопасности КИИ.
“По оценкам предприятий промышленности, объем данного рынка в госсекторе составляет около 8-9 млрд руб. ежегодно, – говорил глава Минпромторга Денис Мантуров комментируя подписание этого правительственного постановления. – Именно такой заказ ожидается от госорганов в рамках закупок”. В 2017-2019 гг. государственные и муниципальные заказчики закупили более 3,6 млн запоминающих устройств и устройств хранения данных, доля продукции российского производства составила только 32%, подсчитало министерство.
Импортозамещающая и запретительная практика коснулась не только госзаказчиков, но и госкомпаний. Еще в 2016 году они получили правительственные директивы, обязывающие их внести в свои положения о закупках нормы, предусматривающие закупку софта, по возможности, включенного в Реестр российского программного обеспечения. То есть импортное ПО должно закупаться только в том случае, если на рынке отсутствует аналогичный российский софт.
Вице-премьер Максим Акимов в конце декабря заявил, что в уходящем году госкомпании закупили российское программное обеспечение на 10 млрд руб. В следующем году этот показатель должен увеличиться до 82 млрд руб., а к 2024 году – до 150 млрд руб.
В ноябре госкомпании получили новые директивы – о предоставлении при закупках преференций конкурентоспособной российской продукции, использование которой необходимо для реализации нацпроектов.
ПОКОЙ ВАМ ТОЛЬКО СНИТСЯ
Перенос законодательных планов регуляторов по упрощению контрактной системы, по развитию импортозамещающей практики, дальнейшей автоматизации госзакупок на первую половину 2020 года сдвигает на неопределенный период дальнейшие планы по развитию контрактной системы и законодательства о закупках госкомпаний, а также продолжает держать заказчиков и поставщиков в напряжении.
“Осенний законопроект должен стать если не последним, то одним из последних законопроектов по оптимизации 44-ФЗ, – говорила осенью Демидова. – Мы рассчитываем, что принятие этих поправок позволит завершить активную стадию реформирования, и все участники контрактной системы получат стабильную правовую базу в сфере закупок”.
Счетная палата констатировала, что с 2013 года изменения и дополнения в 44-ФЗ вносились 58 раз, причем большая часть из поправок носила принципиальный характер. В развитие 44-ФЗ за эти пять лет было принято более 270 нормативных правовых актов. То есть, ближайшие полгода участникам контрактной системы не стоит даже мечтать о “стабильной правовой базе” и следует готовиться к новым значительным изменениям закупочного законодательства. И даже по достижении “стабильной фазы” расслабляться не стоит.
Так, например, Минфин на дальнюю перспективу рассматривает вопрос “кодификации” всего закупочного законодательства. “Здесь надо понимать, что речь не идет о распространении норм 44-ФЗ на все закупочные процедуры, которые действуют в других сферах, – отмечала Демидова. – Мы говорим о том, что если есть большое количество общих, одинаковых положений, то данные положения должны быть в одном месте, но с сохранением имеющихся особенностей для тех или иных направлений – например, в сфере 223-ФЗ, гособоронзаказа и т.д.”.
Совет Федерации выступает за создание нового законодательства в сфере закупок. “Нужен новый закон, задающий новую модель, которая должна исходить из экономических приоритетов – не цены (закупки), а конечного результата, – говорил осенью первый зампред комитета СФ по экономической политике Сергей Калашников. – Однако в настоящее время подготовка такого закона трудноосуществима – ФАС, а значит и правительство, будут против такого подхода”. Поэтому СФ рассматривает возможность постепенного перехода от ценовой модели госзакупок и закупок госкомпаний, которая действует в настоящее время, к целевой – после ее разработки.
По мнению Калашникова, оптимальным вариантом может стать череда небольших изменений в действующее закупочное законодательство. “Но сначала нужна новая модель – четкое представление о том, что в итоге должно получиться, – сказал он. – Если будет модель, то можно будет пошагово принимать изменения”.
Свой вклад в развитие закупочного законодательства намерен внести и оборонно-промышленный комплекс. В частности, в ноябре заместитель председателя Коллегии ВПК Олег Бочкарев предложил на базе СФ РФ проработать вопрос дальнейшего развития контрактной системы – в части повышения эффективности ее работы. Речь идет, в частности, о подготовке технического задания на разработку новой концепции госзакупок, либо развития действующего законодательства о закупках, либо подготовки новой нормативной правовой базы. При этом такая концепция должна включать в себя прогноз юридических последствий от ее реализации.
И ВАС ПОСЧИТАЕМ. ПОТОМ
Сам Минфин после стабилизации контрактной системы рассчитывает активно заняться развитием законодательства о закупках госкомпаний. Здесь министерство рассчитывает завершить уже запущенные законодательные инициативы и подготовить новые. К первым относятся законопроект по закрытому перечню документов, которые заказчик при проведении закупки среди МСП вправе требовать от участника в составе заявки (текст законопроекта внесен в Госдуму и доработан ко второму чтению), законопроект по унификации требований к банковским гарантия при закупках госкомпаний у субъектов МСП.
К новым инициативам можно отнести проработку вопроса о возврате в сферу действия 223-ФЗ закупок у взаимозависимых компаний. “У нас есть поручение правительства, в рамках которого мы должны проанализировать происходящие изменения в закупках госкомпаний, связанные с выводом из-под действия 223-ФЗ сделок с взаимозависимыми компаниями, – говорила осенью Демидова. – Но когда мы говорим о сделках, выведенных из-под 223-ФЗ, то нужно понимать, что соответствующая информация в ЕИС не размещается. Поэтому сейчас мы делаем запросы крупнейшим заказчикам – в том числе, запрашиваем информацию об объемах закупок у взаимозависимых компаний. И уже на основании представленных данных сможем сделать необходимую оценку”.
Это оперативные планы министерства по развитию 223-ФЗ. После стабилизации 44-ФЗ Минфин намерен определиться, в какую сторону необходимо развивать законодательство о закупках госкомпаний – на какие элементы закупок госкомпаний можно распространить нормы 44-ФЗ, чтобы не писать регулярно “зеркальные” нормы в оба документа.
При этом замминистра Алексей Лавров подчеркивал, что уровень конкуренции в закупках госкомпаний почти в два раза ниже, чем в госзакупках, и Минфин разберется в этом вопросе.
“Для нас остается загадкой, почему конкуренция в закупках по 223-ФЗ в два раза ниже, чем в госзакупках, – говорил Лавров. – И в 44-ФЗ она не высокая – около 60% контрактов госзаказчики заключают, так или иначе, с единственным поставщиком. Тем не менее, здесь три заявки на закупку, а в закупках госкомпаний – 1,7. Значит, что-то препятствует выходу поставщиков на ваши процедуры”.
По словам Лаврова, для начала необходимо получить полные данные о закупках госкомпаний, провести их анализ на предмет выявления проблем и после этого заняться их устранением, если они есть.
Вопросами закупок госкомпаний активно занимается и другой регулятор – ФАС. “Сейчас совместно с другими регуляторами готовим предложения – планируем серьезные изменения в 223-ФЗ, направленные на регламентацию закупок госкомпаний”, – говорил осенью заместитель руководителя ФАС Михаил Евраев.
При этом Евраев отмечал, что их планы не предусматривают такой детальной регламентации закупок, которая имеется в госзакупках.
“Одно дело – закупки госорганов, а другое – закупки бизнеса, – подчеркнул он. – Но определенная регламентация должна быть – когда ее нет, то начинаются проблемы с конкурентной средой”.
В целом, на рынке пока отсутствует ясность, какой дальнейший вектор развития получит контрактная система и закупки госкомпаний. Но есть понимание, что активные изменения будут продолжаться. Как минимум, весь следующий год.
Источник: ИНТЕРФАКС-PROЗАКУПКИ